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Infractions urbanistiques et paysagères : art. 44 d.P.R. 380/2001, art. 181 d.lgs. 42/2004, saisie préventive, régularisation et remise en état.
L’article 44 du d.P.R. 380/2001 réprime par des contraventions l’inobservation des normes d’urbanisme, l’exécution de travaux sans permis de construire ou en non-conformité totale avec celui-ci, et le lotissement abusif. S’agissant de contraventions, elles sont punissables même à titre de simple faute.
Le décret du Président de la République 6 juin 2001, n. 380 articule la sanction pénale sur trois niveaux. La lettre a) de l’article 44 punit de l’amende (ammenda) l’inobservation des normes, prescriptions et modalités d’exécution prévues par le titre IV, par les règlements de construction, par les instruments d’urbanisme et par le permis de construire. La lettre b) punit de l’arresto (peine privative de liberté prévue pour les contraventions) jusqu’à deux ans et de l’amende l’exécution de travaux en non-conformité totale ou en l’absence de permis, ou leur poursuite malgré l’ordre de suspension.
La lettre c) punit de l’arresto jusqu’à deux ans et d’une amende plus élevée le lotissement abusif de terrains à des fins de construction et les interventions exécutées dans des zones soumises à une protection historique, artistique, archéologique, paysagère ou environnementale, ou dans des zones d’intérêt environnemental, en non-conformité totale ou avec des variations essentielles par rapport au titre. Les personnes responsables sont désignées par l’article 29 : le titulaire du permis, le maître d’ouvrage, le constructeur et le directeur des travaux, chacun pour la part relevant de sa compétence. S’agissant de contraventions, l’élément moral est constitué même par la faute au sens de l’article 42, quatrième alinéa, du code pénal : la défense fondée sur la seule absence d’intention de fraude est, pour cette raison, structurellement faible.
Références: artt. 3, 10, 22, 29, 31, 44 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; art. 42, comma 4, c.p.
L’article 181 du d.lgs. 42/2004 réprime l’exécution de travaux sur des biens paysagers sans autorisation ou en non-conformité avec celle-ci. L’alinéa 1 constitue une contravention ; l’alinéa 1-bis prévoit une hypothèse délictuelle pour les interventions dépassant certains seuils d’augmentation de volume.
Le décret législatif 22 janvier 2004, n. 42 punit, à l’article 181, alinéa 1, des peines prévues par l’article 44, lettre c), du d.P.R. 380/2001 quiconque, sans l’autorisation prescrite ou en non-conformité avec celle-ci, exécute des travaux de quelque nature que ce soit sur des biens paysagers. L’alinéa 1-bis aggrave le traitement répressif, avec la réclusion, pour les travaux ayant entraîné une augmentation des ouvrages supérieure à trente pour cent du volume de la construction d’origine ou, alternativement, un agrandissement du volume supérieur à sept cent cinquante mètres cubes, ou encore une construction nouvelle d’un volume supérieur à mille mètres cubes. Le périmètre de l’incrimination délictuelle est celui résultant de l’arrêt de la Cour constitutionnelle 23 mars 2016, n.
56, qui a déclaré l’inconstitutionnalité de l’alinéa 1-bis dans sa partie relative à la lettre a) — travaux sur des immeubles ou zones déclarés d’intérêt public notable par un acte antérieur à la réalisation — et dans la partie de la lettre b) qui limitait l’hypothèse délictuelle aux travaux portant sur des immeubles ou zones protégés par la loi au sens de l’article 142 : le délit reste donc ancré aux seuls seuils de volume. L’alinéa 1-ter exclut l’hypothèse délictuelle lorsque l’autorité administrative compétente constate la compatibilité paysagère dans les cas limitativement énumérés : travaux réalisés sans autorisation ou en non-conformité avec celle-ci n’ayant pas entraîné la création de surfaces utiles ou de volumes ni l’augmentation de ceux légitimement réalisés ; emploi de matériaux différents de ceux autorisés ; travaux qualifiables d’interventions d’entretien ordinaire ou extraordinaire au sens de l’article 3 du d.P.R. 380/2001. La procédure est celle des articles 167, alinéas 4 et 5, et 181, alinéa 1-quater.
Références: artt. 142, 146, 167, commi 4 e 5, 181, commi 1, 1-bis, 1-ter, 1-quater, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42; art. 44, lett. c), d.P.R. 380/2001; Corte cost. 23 marzo 2016, n. 56.
Contre la saisie préventive ordonnée au sens de l’article 321 c.p.p., une demande de réexamen (riesame) devant le tribunal de la liberté est recevable dans les dix jours de l’exécution. Alternativement ou ultérieurement, la révocation peut être demandée au juge pour disparition des conditions requises, avec appel éventuel.
L’article 321 du code de procédure pénale subordonne la saisie préventive à l’existence du fumus commissi delicti et du periculum in mora, ce dernier consistant dans le danger que la libre disposition de la chose liée à l’infraction puisse aggraver ou prolonger les conséquences de celle-ci ou faciliter la commission d’autres infractions. Dans les infractions de construction, le periculum est traditionnellement rattaché à la poursuite de l’activité de construction et à l’atteinte supplémentaire à l’aménagement du territoire : lorsque les travaux sont achevés, le maintien de la mesure exige une motivation spécifique sur la charge urbanistique.
Les voies de recours sont le réexamen au sens de l’article 324, dans un délai de dix jours à compter de l’exécution de la décision, et l’appel au sens de l’article 322-bis contre les décisions autres, dont le refus de révocation. Contre la décision du tribunal du réexamen, un pourvoi en cassation est recevable au sens de l’article 325, limité à la violation de la loi, catégorie qui inclut la motivation apparente ou absente mais non le vice d’illogisme. Il convient d’évaluer dès le départ la demande de mainlevée aux fins de l’exécution de travaux de mise en sécurité ou de la remise en état des lieux, que le juge peut autoriser avec une faculté d’usage limitée.
Références: artt. 321, 322-bis, 323, 324, 325 c.p.p.; art. 240 c.p.; art. 44, comma 2, d.P.R. 380/2001.
La délivrance du permis de construire en régularisation (sanatoria) éteint les contraventions prévues par les normes d’urbanisme en vigueur, au sens de l’article 45, alinéa 3, du d.P.R. 380/2001. Elle n’éteint toutefois pas automatiquement l’infraction paysagère, qui suit le régime autonome de l’article 181 du d.lgs. 42/2004.
L’article 36 du décret du Président de la République 380/2001 régit la vérification de conformité pour les interventions réalisées sans permis ou en non-conformité totale ; l’article 36-bis, introduit par le décret-loi 29 mai 2024, n. 69, converti avec modifications par la loi 24 juillet 2024, n. 105, régit la vérification de conformité dans les hypothèses de non-conformité partielle et de variations essentielles, avec une exigence de conformité à la réglementation d’urbanisme en vigueur au moment de la présentation de la demande et à la réglementation de la construction en vigueur au moment de la réalisation. Le même article 36-bis règle l’articulation avec la protection paysagère : lorsque les interventions ont été exécutées sans autorisation paysagère ou en non-conformité avec celle-ci, la délivrance du titre en régularisation présuppose l’avis contraignant de l’autorité chargée de la protection sur la compatibilité paysagère de l’intervention, rendu dans les délais fixés par la norme ; en cas d’appréciation négative, les mesures de remise en état prévues par le décret législatif 42/2004 demeurent applicables.
L’article 45, alinéa 3, prévoit que la délivrance en régularisation éteint les contraventions prévues par les normes d’urbanisme en vigueur ; l’alinéa 1 dispose la suspension de l’action pénale tant que les procédures administratives ne sont pas achevées. Sur le versant paysager opère l’article 167, alinéas 4 et 5, du décret législatif 42/2004 : la vérification de compatibilité n’est admise que dans les cas limitativement énumérés déjà indiqués et produit, au sens de l’article 181, alinéa 1-ter, des effets circonscrits. L’article 181, alinéa 1-quinquies, prévoit une cause d’extinction propre : la remise en état des lieux aux frais du contrevenant, effectuée avant qu’elle ne soit ordonnée d’office par l’autorité administrative et en tout état de cause avant la condamnation, éteint l’infraction visée à l’alinéa 1.
Références: artt. 36, 36-bis, 45 d.P.R. 380/2001; d.l. 29 maggio 2024, n. 69 conv. l. 24 luglio 2024, n. 105; artt. 167 e 181, commi 1-ter e 1-quinquies, d.lgs. 42/2004.
Non. L’ordre de démolition prononcé avec le jugement de condamnation au sens de l’article 31, alinéa 9, du d.P.R. 380/2001 et l’ordre de remise en état prévu par l’article 181, alinéa 2, du d.lgs. 42/2004 ont la nature de sanctions administratives accessoires et ne s’éteignent pas par prescription.
L’article 31, alinéa 9, du décret du Président de la République 380/2001 dispose que, pour les ouvrages abusifs, le juge, avec le jugement de condamnation pour l’infraction visée à l’article 44, ordonne la démolition des ouvrages si elle n’a pas déjà été exécutée par ailleurs. L’article 181, alinéa 2, du décret législatif 42/2004 prévoit que, avec le jugement de condamnation, le juge ordonne la remise en état des lieux aux frais du condamné.
Ces deux ordres sont qualifiés par la jurisprudence de la Cour de cassation de sanctions administratives accessoires à caractère de remise en état et non punitif : de là leur non-soumission au régime de la prescription de la peine et leur survie même en cas d’extinction de l’infraction par prescription, lorsque la condamnation est déjà intervenue, ainsi qu’en cas de sursis à l’exécution de la peine, sauf subordination expresse du bénéfice à l’exécution de la démolition au sens de l’article 165 du code pénal. L’exécution relève de la compétence du ministère public au sens des articles 655 et suivants du code de procédure pénale, en concours avec les pouvoirs de la commune. Le juge de l’exécution peut révoquer ou suspendre l’ordre en présence d’actes administratifs incompatibles, tels que la délivrance d’un titre en régularisation ou l’adoption d’une décision d’acquisition avec affectation à des fins publiques.
Références: art. 31, commi 3 e 9, d.P.R. 380/2001; art. 181, comma 2, d.lgs. 42/2004; artt. 165 e 173 c.p.; artt. 655, 665, 666 c.p.p.
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